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3. 处于数量保护规范框架性完善阶段的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护规范体系的框架性完善阶段。

联产承包制后，如何处置原集体所有的拖拉机、农机也很麻烦，甚至是灾难性的。因此，如果真要矫情，在这个历史全过程中，人们很难看到全国统一的依法实践。

他们更习惯在自家一小块土地上精耕细作，即便由于人口压力，中国的农业已出现内卷。农业机械化和现代化因此很难起步。第一篇中国社会各阶级的分析，分析了工人阶级的特点和优点，认为工人阶级是中国新的生产力的代表者，是近代中国最进步的阶级，做了革命运动的领导力量。由于东亚地区自然地理气候等物质因素，中华文明在历史上最显著且持久的特点之一是，以小农经济区为核心逐步形成了多元一体的中国。要支撑、发展工业生产，一定需要科学技术，需要产品创新，不断开拓市场。

相反，回顾历史，中国宪法和宪法性文件更多是中国人民在中国共产党领导下重构（re-constitute）中国的长期实践经验总结。甚或因为，当时中国共产党人理解和设想的，在彻底的社会主义公有制条件下，不再有资本家，只有工人阶级代表了中国工业化、现代化的发展愿景? 这可能还不是全部理由。第三人利益的析出也折射了法规范的抽象化限度。

例如，第三人请求行政机关撤销对相对人的给付或者请求行政机关给予相同给付。另一方面，公益与私益之间的关系也发生了变化。在二元关系的支配下，法秩序对待相对人和第三人并不平等，偏重对相对人的存续与信赖保护。[lxxi] 在行政法中，大量的冲突被垂直关系所涵括，第三人有时会被纳入到整体保护之中，所以行政法规范无法一般性地证成第三人的权利。

[xl] 参见沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，《中外法学》2004年第2期，第184页。以行政行为为代表的行政活动形式虽然可以形成或变更行政法上的权利义务，但是无力为我们观察复杂的权利义务提供清晰的路径。

如果容量限定，私人并不请求法律地位的互换，而仅仅是要求防御对其他人的授益，如请求撤销对其他竞争者的补贴，但自身不想获得财政支持，那么此时当事人之间的关系仍然为对立性而非互换性利害关系。而念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案涉及的则是一种景观权，参见王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，《法制与社会发展》2018年第1期，第133页。私益不再简单地被吸收进公益中，而是有了自身独立的存在价值。如果说公权利是个人与国家关系的表征，那么对第三人有无公权利的判断，就成为了社会利益关系复杂化为法学出的一道难题。

[xl]在过去的审判实践中，各级法院似乎存在一种默契，即原告所主张的应当是法律权利，而不能是法律权利之外的利益。[lxix]而在行政机关与第三人的垂直关系中，为了排除自己遭受的不利影响，第三人可请求行政机关介入私人间冲突以排除其他私人的侵扰。[xli]如今，根据最高人民法院的司法实践，权利不仅包括公法领域的权利，而且也包括尚未实定化的权利和法律保护的利益，如信赖期待利益，[xlii]甚至值得保护的合法权益也属此列。[lxiii]正因如此，与二元关系不同，在真正的三方行政法律关系中，对于个人自由的推定自一开始就是片面的，因为其忽视了对于冲突的个人的法律地位的协调与平衡。

2.第三人受到侵害的产生 社会联系的日益密切与行政机关的利害调整导致行政决定日趋复杂，行政活动的效果逐渐外化，开始影响到相对人以外的第三人，[xviii]第三人受到侵害及行政法如何为第三人提供保护的问题逐渐凸显。行政机关与相对人之间的垂直关系较为清晰。

[xiii]其次，作为社会主义国家，社会公正、帮扶弱者的分配目标被我国明确为国家结构和国家权力行使的重要元素。例如，针对相对人的负担行政行为给他人带来授益，或者使相对人受益的行政行为给第三人产生负担效果。

无论基于何种进路考虑，现代国家都需要介入社会经济，行政任务的范围被极大地扩张。如果说在传统行政法中，行政机关主要是秩序的维护者，行政的功能主要指向危险防御与法规范的个案执行，那么行政权力与任务的扩张则促使给付行政和形成行政得以产生，行政机关不仅要作为给付主体对个人的生存提供物质帮助，而且也得面向未来形塑社会。[lii]这种观点既有可能造成基本权利保护范围的过度扩张，使其超出行政机关的行为预期，也忽视了非真正的三方行政法律关系的内部复杂性。[xiii] 这就是基于社会关联的个人生存，参见张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期，第108-109页。在建筑规划程序中，行政机关并非在不考虑其他相邻人利益的情形下调整私人的行为，而是在协调原则的指导下分配有限的空间资源，维护和促进不同主体的共同生存。[l] [德]哈特穆特·鲍尔：《国家的主观公权利——针对主观公权利的探讨》，赵宏译，《财经法学》2018年第1期，第18页。

[xlv]只有在第三人与国家以及相对人所组成的行政法律关系的框架中，才有把握第三人公权利的可能。既然如此，为何要将这种析出的第三人利益交由个人自身而非由整体进行保护呢？ 为析出的第三人利益提供独立的保护，将个人利益交由私人自行决定是确保个人自由的重要前提。

在非真正的三方行政法律关系中，有学者援用相对人理论，认为由于基本权利具有对抗国家的防御权功能，所以与相对人利害关系一致的第三人原则上具有防御权，无须适用保护规范理论。现代国家宪法中普遍建立了公共利益与个人利益互相转化的机制，从个体价值的维护中不断获得正当性的基础。

首先，在秩序行政领域中，因为行政机关对一方私人权利的限制也可以对其他私人产生授益或侵益效果，所以行政机关有时也要将其他被保护的私人利益纳入考量。例如，在作出行政许可的过程中，相对人以外的第三人具有陈述申辩权和听证权。

对行政法上的第三人保护这一问题的讨论不能仅限于行政程序或行政诉讼之中，而应当回溯到第三人的公权利。[viii] [德]迪特儿·格林：《现代宪法的诞生、运作和前景》，刘刚译，法律出版社2010年版，第93页。如果侵害后果指向第三人，则该类型为第三人受到侵害。以往公益具有优先性、整体性和不可分割性，但社会联系的密切与资源的有限性都使得公私益之间的对立逐渐相对化，公私益发生交叉的情况愈发普遍。

[ii] 甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第63页。[xx] Vgl.Andreas Roth, Verwaltungshandeln mit Drittbetroffenheit und Gesetzesvorbehalt, Duncker Humblot, 1991, S.138. [xxi] 后续侵害和第三人受到侵害的区分来自乌尔里希·拉姆绍尔（Ulrich Ramsauer）（Vgl.Ulrich Ramsauer, Die faktischen Beeinträchtigungen des Eigentums, Duncker Humblot, 1980, S.27 ff.）。

进入专题： 第三人保护 。传统行政法将行政任务设定为防御公众或个人所面临的危险。

[i]由于不具有原告资格，第三人原则上只能参加到相对人提起的诉讼中，他的权益能否得到保护取决于相对人是否主张权利。在非真正的三方行政法律关系中，我们首先应从行政行为的调整内容出发，确定行政机关的真正调整对象，判断第三人是否直接且在法律上受到行政行为的影响、[liv]是否为享有防御权的实质相对人。

诸多行政法规范也强调对第三人的保护，承认第三人具有公权利。在现代社会中，虽然国家可以介入社会经济秩序，分配有限的资源，但是私人也能够影响国家的分配决定，维护自由领域。作为行政法学体系的基础范畴，行政法律关系是指一个或多个主体与国家（行政机关）之间经由法律、行政行为、行政契约等形式产生的关系，其意味着行政法不仅仅为国家意思形成的程序法与组织法，而是由法律关系构成的权利义务体系。随着行政活动形态的变化，社会联系日益密切，行政机关经常要分配有限的资源，调整复杂利益间的冲突，进而可能侵害第三人的利益。

为了实现利益的均衡与协调，避免撕裂原本复杂的利益衡量过程，行政机关应中立地考虑所有相关利益，各利害相关方也负有一定的注意义务与协力义务。[xv] 参见王天华：《分配行政与民事权益——关于公法私法二元论之射程的一个序论性考察》，《中国法律评论》2020年第6期，第89页。

尽管如此，在具体的行政决定中，行政机关仍须对处于水平关系的相对人与第三人间的利益进行权衡与整合，从而合理分配利益与自由。例如，行政对一方私人为给付有可能造成与相对人处于竞争关系的其他私人的法律地位的恶化。

对第三人自由而言，第三人公权利的作用在于，一旦行政机关违法，以往以公众为导向的非指向性义务被转化为针对特定私人的指向性义务，相对人以外的第三人也就可以对行政机关的指向性义务进行支配，即第三人能够对行政机关的行为进行监督，以维护自身的自由领域。通过化约复杂的社会冲突，行政法将冲突解决权限与担保责任转移至行政机关，这不仅使集体一致性的行动以及社会秩序得以可能，而且这种化约还在一定程度上在相对人与不确定的第三人之间建立了隔离机制，缓和了个人间的冲突。